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城市房屋拆遷中程序正當性分析
2017/8/17 10:15:23

郭子欣_副本.jpg



近幾年來隨著城市在區域經濟發展中的核心地位不斷的增強,城市建設在規模、力度、速度上不斷增強擴張,拆遷的規模也隨之急劇膨脹,拆遷所導致的政府、拆遷人、被拆遷人間的利益沖突日益激烈,各地的釘子戶事件也引發了社會各界的高度關注。其實釘子戶產生的根本原因在于我國城市房屋拆遷法律制度存在實體和程序上的缺陷,而利益沖突最有效的解決方式是為其建章立制,其中程序是法治的核心,作為一種制度性的監控機制,程序的實質是要求主體權力的運行與程序預定的階段、步驟、方式保持同步、協調與對應,以對公共權力行為的合理性和效率性進行有效地監控。而在拆遷制度完善中,規范拆遷程序就有了特別的意義。

一、“拆遷許可權”行使程序正當性分析

(一)“公共利益”認定的程序正當性

對于公民個人而言,房屋不僅是其最重要的財產,也是其安身立命之所在,是人格尊嚴的重要載體,所謂“無恒產便無恒心”。憲法規定了保護公民的私人合法財產權,但沒有規定對公民財產權的保護途徑。房屋拆遷實際上是行政權與公民財產權的沖突?!皬牟疬w房產與房屋產權的對等性,或者從效力方面講,拆遷權應該在房產權之后,而不應該是我們目前設定的拆遷效力大于房產權,這是國家整個產權保護體系完善與否和公平與否的一個重要體現”。因此,對于公民財產權的限制必須在法律的規定下,以公共利益為基礎。事實上,我國在早在1954年的憲法中就提到“公共利益”這個概念,《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第十二項規定:“國家因為公共利益需要使用土地的,可以依法收回國有土地使用權?!薄吨腥A人民共和國物權法》第四十二條規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?!币簿褪钦f,從憲法到法律再到行政法規,都規定了公共利益情形,但是,不論在憲法或在普通法律中,都沒有對“公共利益”作出系統的解釋。對公共利益不僅有不同的使用,更存在對公共利益的誤解:一方面以城市開發和長遠發展將公共利益與商業利益混同,模糊了兩者的界限;另一方面,將部分拆遷戶的利益當作“社會發展的成本”和必要的犧牲,從而使拆遷具有了正當性。而根據2011121日開始實施的《國有土地上房屋征收與補償條例第八條的規定:“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”可以看出我國拆遷中公共利益的實際判斷標準也是非常模糊的,但它又是現代社會必須首先維護的利益。因此,公正的實現公共利益必須經由正當程序的判斷,使正當利益制度化,用行政程序解決征收的正當性,用司法程序解決補償的正當性。

(二)“土地征收權”行使的正當程序分析

程序是法律得以正常運行,權利得以救濟的重要保障。沒有程序的公正就沒有實質的公正。征收僅涉及兩方面的利益即政府與房屋所有權人或使用人,征收的過程是雙方利益的博弈過程,只有在信息充分的情況下才能實現公正的意思,即便在商業化的土地使用權轉讓中,只有在協議的雙方意思一致,轉讓土地使用權同樣會使雙方的利益最大化,實現利益交換的公正性。因此,無論是公共利益的征收還是純商業行為交換,都應該依意思的充分表達為必要條件,即在信息對稱的情況下讓被遷人作出同意與否的意思表示,或者對拆遷理由的正當性進行判斷。所以,確保每一個利益集團都有充分的話語權來表達自己的意圖就成為拆遷公正與否的標準,程序機制的設計尤其應當以被拆遷人的意思實現為主,拆遷中政府是強勢一方,制度應向弱者傾斜。國外的有關拆遷立法規定了以下步驟:1.預先通告;2.政府對拆遷的房屋進行評估;3. 向被拆遷方送交評估報告并提出補償價金的初次要約,被拆遷方可以提出反要約;4.召開聽證會,如果被拆遷方對政府的拆遷提出質疑,可以提起司法訴訟,如果法院支持被拆遷方的訴訟,政府就應放棄拆遷意圖;5.如果就安置補償數額達不成協議,為了不影響公共利益,政府可以預先向法庭支付適當數額的補償金作為定金,并可以請求法院在最終判決前取得拆遷權;6.判決生效后,政府在一定時間內支付補償金,取得被拆遷房屋的拆遷權進行拆遷。我國也應當借鑒國外的相關規定,程序的設計以被拆遷人的參與為核心,通過公告、聽證與司法程序等設計使雙方可以在這些平臺上實現最好的溝通,其中以聽證為主要規制中心。根據現行《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定,我國拆遷的順序為:1.制定規劃,征求公眾意見并進行科學論證;2.擬定征收補償方案,報市、縣人民政府;3. 市、縣人民政府組織有關部門對征收補償方案進行論證、征求公眾意見;4.根據征求意見修改補償方案并及時公布,若舊城區改造中多數被征收人認為補償方案不符合規定,應組織聽證會 ;5.被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟。6.被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。由上可知,在涉及房屋拆遷問題時,行政機關在作出行政許可決定前,有告知申請人、利害關系人并舉行聽證的義務,如果行政機關不履行此義務,就構成了程序上的違法,利害關系人可以行使行政、司法救濟權利,申請撤銷房屋拆遷許可證。法律上設置這樣一道程序,原本是為了對公權行為尤其是公權的征收征用行為進行有效約束。但在全國各地的釘子戶事件中,當地房屋拆遷主管部門往往沒有依據相關規定將聽證會通告告知每一利害關系人并履行房屋拆遷許可證頒發的聽證程序。

 、補償程序正當性分析

對被拆遷人的補償是國家因收回土地使用權而產生的對被拆遷人房屋所有權及使用期限內的土地使用權價值的補償,補償的主體應當是國家。而法律及學界對拆遷補償的規定都將拆遷人作為補償主體。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第5 條規定:“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工,互相配合,保障房屋征收與補償工作的順利進行。這種將拆遷人作為補償主體的制度在很大程度上弱化了被拆遷人的利益,使得被拆遷人對于房屋的所有權轉化為對拆遷人的財產補償請求權,其對財產的權利效力大大降低,增加了獲得補償的不確定性與不安全性?,F實中,大量的事例表明了拆遷制度中重“拆遷”而輕“補償”,這是導致拆遷難的最根本的癥結所在,這就大大增加了公眾的對立情緒。費安玲教授在談到有關各國征收的程序時,提出無論征收分為幾個階段,補償金的給付應當是先于征收完成。也就是說,在沒有對被拆遷人進行完全補償之前是不能對其進行拆遷的。

三、確定補償標準的程序分析

補償是拆遷中的關鍵環節,拆遷中的沖突大部分是因為補償標準的分歧。我國法律對于補償是以“合理”補償為原則,但何為“合理”補償卻沒有相應的規定,導致實際拆遷中補償的標準有很大的出入。世界各國對拆遷的補償都規定了補償原則,而且應該是公平、充分、合理和及時的。如美國憲法第5 修正案規定:“任何人不得非經正當法律程序被剝奪生命、自由或財產,私人財產非經公平補償不得加以征收作公共使用”;《法國公用征收法典》第一部分第一編:補償金額必須包括由于公用征收生產的全部直接地、物質的和確定的損失在內。德國在征收不動產時,則應根據自由交換時的通常支付價格確定,如同聯邦最高法院的生動表述,補償金額可以購買到同樣數量和質量的財產,從而平衡被征收人的損失。1949 年德國《基本法》第14 條第2 款規定:剝奪所有權只有為公共福利的目的才能被允許,剝奪所有權只能依據法律或者根據法律的原因進行,而且該法律必須對損害賠償的方式和措施有所規定,該損害賠償必須在對公共利益和當事人的利益進行公平衡量之后確定,對于損害賠償的金額有爭議時可以向地方法院提起訴訟。由此可見,市場經濟國家對于合理補償往往以市場的標準為依據,等量的財產獲得等量的價格。市場的價格確定首先是雙方當事人在補償價格上能達成一致,在協議不能時才采取其它的救濟途徑。然而,操作中被拆遷人在拆與不拆、補償多少問題上根本無法左右,往往以拆遷公告中所說的標準為“合理”標準。實際上標準形成的單方性很難得到產權人的滿意,標準太高導致國有資產的流失,太低又損害產權人的利益。所以,在設計補償標準時可以由拆遷的雙方當事人基于自己的利益訴求進行博弈,最終的結果往往是達到利益的最優化。如若博弈不能達到最優或僵持沒有結果(如某一方通過拖延時間達到補償目的),可以就此進入訴訟程序,由法院最終做出裁決。而根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條的規定:“對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的,可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的,可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。”我國對于補償標準明確了不得低于市場價格,并由房地產評估機構確定房產價格等規定,但實際上補償價格不合理的情況卻是廣泛存在。

綜上所述,房屋拆遷權的局限性和危險性在于其容易被濫用,因為我們是土地公有制,在拆遷中所涉及的不僅僅是法律規范,還有很多的政策因素,政策的靈活性更增加了拆遷行為的風險。因此,在房屋成為我國公民最主要的財產的情況下,對于因城市發展需要而放棄產權的公民來講,公正的程序保障和最小化的拆遷損失應當是最基本的要求,法治所要求的不是消除房屋拆遷行政權而是其行使應當有正當的程序。為此,我們需理順政府的行政許可權,嚴格限定公共利益的范圍,科學制定補償方案,保障被拆遷人的利益,同時還需確立法院居中裁判的位置,發揮法院作為權利救濟的最后一道屏障的地位和作用,并且完善相關法律,規范行政權利的秩序,明確違法行為的法律后果,賦予民眾依法捍衛私產的權利,讓民眾有保護私產的充分渠道。



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近幾年來隨著城市在區域經濟發展中的核心地位不斷的增強,城市建設在規模、力度、速度上不斷增強擴張,拆遷的規模也隨之急劇膨脹,拆遷所導致的政府、拆遷人、被拆遷人間的利益沖突日益激烈,各地的釘子戶事件也引發了社會各界的高度關注。其實釘子戶產生的根本原因在于我國城市房屋拆遷法律制度存在實體和程序上的缺陷,而利益沖突最有效的解決方式是為其建章立制,其中程序是法治的核心,作為一種制度性的監控機制,程序的實質是要求主體權力的運行與程序預定的階段、步驟、方式保持同步、協調與對應,以對公共權力行為的合理性和效率性進行有效地監控。而在拆遷制度完善中,規范拆遷程序就有了特別的意義。

一、“拆遷許可權”行使程序正當性分析

(一)“公共利益”認定的程序正當性

對于公民個人而言,房屋不僅是其最重要的財產,也是其安身立命之所在,是人格尊嚴的重要載體,所謂“無恒產便無恒心”。憲法規定了保護公民的私人合法財產權,但沒有規定對公民財產權的保護途徑。房屋拆遷實際上是行政權與公民財產權的沖突?!皬牟疬w房產與房屋產權的對等性,或者從效力方面講,拆遷權應該在房產權之后,而不應該是我們目前設定的拆遷效力大于房產權,這是國家整個產權保護體系完善與否和公平與否的一個重要體現”。因此,對于公民財產權的限制必須在法律的規定下,以公共利益為基礎。事實上,我國在早在1954年的憲法中就提到“公共利益”這個概念,《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第十二項規定:“國家因為公共利益需要使用土地的,可以依法收回國有土地使用權?!薄吨腥A人民共和國物權法》第四十二條規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?!币簿褪钦f,從憲法到法律再到行政法規,都規定了公共利益情形,但是,不論在憲法或在普通法律中,都沒有對“公共利益”作出系統的解釋。對公共利益不僅有不同的使用,更存在對公共利益的誤解:一方面以城市開發和長遠發展將公共利益與商業利益混同,模糊了兩者的界限;另一方面,將部分拆遷戶的利益當作“社會發展的成本”和必要的犧牲,從而使拆遷具有了正當性。而根據2011121日開始實施的《國有土地上房屋征收與補償條例第八條的規定:“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”可以看出我國拆遷中公共利益的實際判斷標準也是非常模糊的,但它又是現代社會必須首先維護的利益。因此,公正的實現公共利益必須經由正當程序的判斷,使正當利益制度化,用行政程序解決征收的正當性,用司法程序解決補償的正當性。

(二)“土地征收權”行使的正當程序分析

程序是法律得以正常運行,權利得以救濟的重要保障。沒有程序的公正就沒有實質的公正。征收僅涉及兩方面的利益即政府與房屋所有權人或使用人,征收的過程是雙方利益的博弈過程,只有在信息充分的情況下才能實現公正的意思,即便在商業化的土地使用權轉讓中,只有在協議的雙方意思一致,轉讓土地使用權同樣會使雙方的利益最大化,實現利益交換的公正性。因此,無論是公共利益的征收還是純商業行為交換,都應該依意思的充分表達為必要條件,即在信息對稱的情況下讓被遷人作出同意與否的意思表示,或者對拆遷理由的正當性進行判斷。所以,確保每一個利益集團都有充分的話語權來表達自己的意圖就成為拆遷公正與否的標準,程序機制的設計尤其應當以被拆遷人的意思實現為主,拆遷中政府是強勢一方,制度應向弱者傾斜。國外的有關拆遷立法規定了以下步驟:1.預先通告;2.政府對拆遷的房屋進行評估;3. 向被拆遷方送交評估報告并提出補償價金的初次要約,被拆遷方可以提出反要約;4.召開聽證會,如果被拆遷方對政府的拆遷提出質疑,可以提起司法訴訟,如果法院支持被拆遷方的訴訟,政府就應放棄拆遷意圖;5.如果就安置補償數額達不成協議,為了不影響公共利益,政府可以預先向法庭支付適當數額的補償金作為定金,并可以請求法院在最終判決前取得拆遷權;6.判決生效后,政府在一定時間內支付補償金,取得被拆遷房屋的拆遷權進行拆遷。我國也應當借鑒國外的相關規定,程序的設計以被拆遷人的參與為核心,通過公告、聽證與司法程序等設計使雙方可以在這些平臺上實現最好的溝通,其中以聽證為主要規制中心。根據現行《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定,我國拆遷的順序為:1.制定規劃,征求公眾意見并進行科學論證;2.擬定征收補償方案,報市、縣人民政府;3. 市、縣人民政府組織有關部門對征收補償方案進行論證、征求公眾意見;4.根據征求意見修改補償方案并及時公布,若舊城區改造中多數被征收人認為補償方案不符合規定,應組織聽證會 ;5.被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟。6.被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。由上可知,在涉及房屋拆遷問題時,行政機關在作出行政許可決定前,有告知申請人、利害關系人并舉行聽證的義務,如果行政機關不履行此義務,就構成了程序上的違法,利害關系人可以行使行政、司法救濟權利,申請撤銷房屋拆遷許可證。法律上設置這樣一道程序,原本是為了對公權行為尤其是公權的征收征用行為進行有效約束。但在全國各地的釘子戶事件中,當地房屋拆遷主管部門往往沒有依據相關規定將聽證會通告告知每一利害關系人并履行房屋拆遷許可證頒發的聽證程序。

 、補償程序正當性分析

對被拆遷人的補償是國家因收回土地使用權而產生的對被拆遷人房屋所有權及使用期限內的土地使用權價值的補償,補償的主體應當是國家。而法律及學界對拆遷補償的規定都將拆遷人作為補償主體。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第5 條規定:“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工,互相配合,保障房屋征收與補償工作的順利進行。這種將拆遷人作為補償主體的制度在很大程度上弱化了被拆遷人的利益,使得被拆遷人對于房屋的所有權轉化為對拆遷人的財產補償請求權,其對財產的權利效力大大降低,增加了獲得補償的不確定性與不安全性?,F實中,大量的事例表明了拆遷制度中重“拆遷”而輕“補償”,這是導致拆遷難的最根本的癥結所在,這就大大增加了公眾的對立情緒。費安玲教授在談到有關各國征收的程序時,提出無論征收分為幾個階段,補償金的給付應當是先于征收完成。也就是說,在沒有對被拆遷人進行完全補償之前是不能對其進行拆遷的。

三、確定補償標準的程序分析

補償是拆遷中的關鍵環節,拆遷中的沖突大部分是因為補償標準的分歧。我國法律對于補償是以“合理”補償為原則,但何為“合理”補償卻沒有相應的規定,導致實際拆遷中補償的標準有很大的出入。世界各國對拆遷的補償都規定了補償原則,而且應該是公平、充分、合理和及時的。如美國憲法第5 修正案規定:“任何人不得非經正當法律程序被剝奪生命、自由或財產,私人財產非經公平補償不得加以征收作公共使用”;《法國公用征收法典》第一部分第一編:補償金額必須包括由于公用征收生產的全部直接地、物質的和確定的損失在內。德國在征收不動產時,則應根據自由交換時的通常支付價格確定,如同聯邦最高法院的生動表述,補償金額可以購買到同樣數量和質量的財產,從而平衡被征收人的損失。1949 年德國《基本法》第14 條第2 款規定:剝奪所有權只有為公共福利的目的才能被允許,剝奪所有權只能依據法律或者根據法律的原因進行,而且該法律必須對損害賠償的方式和措施有所規定,該損害賠償必須在對公共利益和當事人的利益進行公平衡量之后確定,對于損害賠償的金額有爭議時可以向地方法院提起訴訟。由此可見,市場經濟國家對于合理補償往往以市場的標準為依據,等量的財產獲得等量的價格。市場的價格確定首先是雙方當事人在補償價格上能達成一致,在協議不能時才采取其它的救濟途徑。然而,操作中被拆遷人在拆與不拆、補償多少問題上根本無法左右,往往以拆遷公告中所說的標準為“合理”標準。實際上標準形成的單方性很難得到產權人的滿意,標準太高導致國有資產的流失,太低又損害產權人的利益。所以,在設計補償標準時可以由拆遷的雙方當事人基于自己的利益訴求進行博弈,最終的結果往往是達到利益的最優化。如若博弈不能達到最優或僵持沒有結果(如某一方通過拖延時間達到補償目的),可以就此進入訴訟程序,由法院最終做出裁決。而根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條的規定:“對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的,可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的,可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。”我國對于補償標準明確了不得低于市場價格,并由房地產評估機構確定房產價格等規定,但實際上補償價格不合理的情況卻是廣泛存在。

綜上所述,房屋拆遷權的局限性和危險性在于其容易被濫用,因為我們是土地公有制,在拆遷中所涉及的不僅僅是法律規范,還有很多的政策因素,政策的靈活性更增加了拆遷行為的風險。因此,在房屋成為我國公民最主要的財產的情況下,對于因城市發展需要而放棄產權的公民來講,公正的程序保障和最小化的拆遷損失應當是最基本的要求,法治所要求的不是消除房屋拆遷行政權而是其行使應當有正當的程序。為此,我們需理順政府的行政許可權,嚴格限定公共利益的范圍,科學制定補償方案,保障被拆遷人的利益,同時還需確立法院居中裁判的位置,發揮法院作為權利救濟的最后一道屏障的地位和作用,并且完善相關法律,規范行政權利的秩序,明確違法行為的法律后果,賦予民眾依法捍衛私產的權利,讓民眾有保護私產的充分渠道。



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